Вы здесь

Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

СТ 125 ГК РФ

1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Комментарий к Ст. 125 Гражданского кодекса РФ

1. Согласно п. п. 1, 2 комментируемой статьи в качестве общего правила закреплено положение, в соответствии с которым:

1) от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ);

2) от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Таким образом, в Российской Федерации реализована так называемая "плюралистическая модель" участия государства и иных публично-правовых образований в имущественных правоотношениях. А система органов, которые наделены компетенцией участия в имущественном обороте, закрепляется в нормах публичного права, что является одним из проявлений публично-правовых начал в регулировании этих отношений.

Основным недостатком данной модели в Российской Федерации является тот факт, что система органов государственной власти, их компетенция находятся в постоянной законодательной динамике вследствие отсутствия устойчивой структуры органов государственной власти, что делает достаточно сложной задачу закрепления ее в оптимальном виде. Так, например, в Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" с момента его вступления в силу изменения и дополнения вносились уже более 10 раз, а в Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" изменения и дополнения вносились более 20 раз.

В отношении органов местного самоуправления и их компетенции, в том числе в гражданско-правовых отношениях, ситуация складывается еще более плачевная. Так, с момента принятия ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в него были внесены изменения и дополнения более 80 раз. Не остался "в стороне" от разного рода корректировок и ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность от имени публично-правовых образований выступать государственным органам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам. Однако указанная возможность должна иметь нормативное закрепление следующими актами:

- федеральными законами;

- указами Президента РФ;

- актами Правительства РФ;

- актами субъектов РФ;

- актами муниципальных образований.

В рамках комментируемых положений хотелось бы уделить особое внимание юридическим лицам, уполномоченным выступать от имени публично-правовых образований. К таким субъектам, в частности, относятся публично-правовые компании - унитарные некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией в установленном порядке, наделенные функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющие свою деятельность в интересах государства и общества. Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

Учредителем публично-правовой компании является Российская Федерация. Правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации регламентированы ФЗ от 03.07.2016 N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (применяется с 02.10.2016).

Принятие указанного Закона было вызвано потребностью <99> создания унифицированных правил деятельности государственных корпораций (государственных компаний), определяющих общие подходы и требования к созданию, регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации государственных корпораций (государственных компаний).
--------------------------------
<99> См. подробнее: пояснительная записка к законопроекту N 252441-6 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". URL: asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&F349CE80F1E14ED543257B47004648AD.

Государственные корпорации (государственные компании) создавались для реализации общественно значимых (публичных) целей. При этом они отличаются от органов государственной власти значительной степенью автономности. В частности, рост числа государственных корпораций <100> и создание государственной компании "Автодор" <101> в Российской Федерации были обусловлены поиском оптимальной модели представления интересов государства в различных сферах социальной и экономической действительности, необходимостью исключения излишнего бюрократического администрирования и несовершенством нормативного законодательства, регулирующего деятельность юридических лиц различных организационно-правовых форм, что тормозило решение исключительно важных для государства задач и его инновационное развитие.
--------------------------------
<100> См., например: ФЗ от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", ФЗ от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", ФЗ от 13.07.2015 N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", ФЗ от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития", ФЗ от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (гл. 3 "Статус, цель деятельности и полномочия Агентства по страхованию вкладов") и др.

<101> См.: ФЗ от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Практика реализации федеральных законов, регулирующих деятельность государственных корпораций и государственной компании "Автодор", показала, что государственные корпорации и государственная компания "Автодор" - новое и важное звено проведения государственной политики в той или иной области. Данные институты должны, с одной стороны, вписываться в рыночную систему посредством участия в гражданском обороте, с другой - осуществлять управленческие функции. Само появление государственных корпораций и государственной компании "Автодор" свидетельствует о совершенствовании форм непосредственного участия государства в экономических отношениях.

За время существования государственных корпораций и государственной компании "Автодор" применительно к юридическому оформлению их деятельности возникло значительное число как теоретических, так и практических вопросов, которые в итоге привели к необходимости пересмотра подхода к созданию и функционированию государственных корпораций и государственной компании "Автодор".

Проверка деятельности государственных корпораций Счетной палатой РФ в 2009 г. показала, что отсутствие должного контроля за их деятельностью в ряде случаев приводит к неэффективному использованию переданного им государственного имущества. В Послании Федеральному Собранию РФ в 2009 г. Президент РФ отметил, что данная форма в современных условиях в целом бесперспективна. Как следствие, в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ были даны поручения подготовить предложения о порядке и сроках реорганизации в акционерные общества государственных корпораций, которые работают в конкурентной среде, а также о сроках функционирования иных государственных корпораций (поручения от 12.11.2009 N Пр-3014 и от 15.11.2009 N Пр-3035 (подп. "в" п. 1).

При принятии решения о законодательном оформлении механизма создания публично-правовых компаний принципиально было предусмотреть в унифицированном виде основные положения, регулирующие деятельность публично-правовых компаний, с учетом специфики возлагаемых на них функций и задач.

В ст. 2 ФЗ от 03.07.2016 N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что публично-правовая компания может быть создана:

а) на основании федерального закона или указа Президента РФ (далее также - решение о создании публично-правовой компании) и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава;

б) путем реорганизации государственной корпорации (за отдельными исключениями), государственной компании, акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации.

Запрет на создание публично-правовой компании путем реорганизации в форме преобразования установлен для государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Органами управления публично-правовой компании являются наблюдательный совет публично-правовой компании, генеральный директор публично-правовой компании, а также правление публично-правовой компании в случае, если его создание предусмотрено решением о создании публично-правовой компании. Основным документом планирования деятельности публично-правовой компании является стратегия развития публично-правовой компании, определяющая основные направления, целевые показатели и ожидаемые результаты деятельности публично-правовой компании на срок не менее пяти лет. Решением о создании публично-правовой компании могут быть предусмотрены также иные документы, определяющие планы деятельности публично-правовой компании на разные сроки. Публично-правовая компания может быть преобразована в хозяйственное общество или фонд.

3. Обратим внимание, что обозначенная в комментируемой статье правосубъектность во многом схожа с правосубъектностью юридических лиц, закрепленной в п. 1 ст. 48 ГК РФ, что позволяет рассматривать органы государственной власти и органы местного самоуправления в качестве субъектов, которые, оставаясь носителями властных полномочий, могут быть наделены правами юридического лица, если это будет прямо предусмотрено в соответствующих актах, определяющих статус указанных органов.

Однако один неразрешенный вопрос в данном случае остается - федеральное законодательство однозначно не определяет, в какой организационно-правовой форме юридических лиц могут существовать органы государственной власти.

Относительно органов местного самоуправления этот вопрос урегулирован ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст. 41 которого обозначено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с указанным Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

- для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

- для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

В письме от 21.06.2011 N 12702-АЛ/Д08 Минэкономразвития России, рассмотрев обращение по вопросу распространения норм Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" на федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), сообщило следующее:

1) исходя из анализа утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ положений о федеральных органах исполнительной власти следует, что федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами (см., например, п. 12 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 437); п. 15 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313) и др.);

2) представляется, что федеральные органы исполнительной власти подпадают под определение учреждения как некоммерческой организации, созданной для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом в соответствии со ст. 6 БК РФ именно казенные учреждения являются государственными учреждениями, осуществляющими оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти. Кроме того, положения ст. 161 БК РФ, определяющие правовое положение казенных учреждений как одного из типов государственных учреждений, распространяются на федеральные органы исполнительной власти;

3) вместе с тем необходимо учитывать, что БК РФ не регулируются имущественные отношения казенных учреждений. Данный вопрос урегулирован ГК РФ и Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения".

Таким образом, по мнению Минэкономразвития России, действие Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 распространяется на федеральные органы исполнительной власти и их территориальные управления.

4. Судебная практика:

- Определение КС РФ от 19.11.2015 N 2593-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Накопалло Вадима Олеговича на нарушение его конституционных прав статьей 16 и пунктом 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации";

- Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. п. 3);

- Постановление Пленума ВС РФ от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства" (см. п. 81);

- Постановление Пленума ВАС РФ от 30.05.2014 N 33 "О некоторых вопросах, возникающих у арбитражных судов при рассмотрении дел, связанных с взиманием налога на добавленную стоимость" (см. п. 1).